行政复议的比例原则和信赖保护原则
前言
矿业权纠纷作为一类非常重要的环境资源案件，既涉及国家对矿产资源的行政管理、矿产资源的合理开发和有效利用，也涉及矿产资源的市场化配置、相关利益主体的产权保护，同时还与安全生产、环境保护等社会公共利益密切相关。现行涉及矿业权的法律、法规多着眼于行政监管方面，不能完全适应矿业权日益市场化的发展趋势。全国各级法院对相关法律、法规的理解差异较大，裁判标准不一。下面是最高院再审关于采矿权的案件，案件进程一波三折、跌宕起伏。此案经过一审、二审、最高院再审，历时四年之久，三次艰难争讼，最终尘埃落定。回顾这起案件，既助于理解法律法规，也能够明晰最高院的裁判原则与立场。
【裁判主旨】
（1）采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然存在。采矿许可证暂时未得到延续，并非采矿许可证自行废止，并不影响原采矿权人基于采矿权出让合同而形成的权利，更不应以事后未得到延续的事实而否定其与在先行政行为的利害关系。
（2）行政机关作出首次许可、延续许可以及撤销许可时，裁量幅度应当有所不同。首次许可时，许可机关可以依法裁量不予许可;但是延续许可、撤销许可的裁量和判断，不仅受首次许可的约束，还要兼顾信赖利益保护问题。
（3）在现行法律、法规并未禁止设立垂直投影重叠的采矿权的情况下，国土资源管理部门对因历史原因已经设立的部分重叠的采矿权，则应在不影响安全生产和环境保护前提下，综合衡量多方因素，慎重妥善处理。
（4）颁发采矿许可证属于典型的许可类授益性行政行为，撤销采矿许可必须考虑被许可人的信赖利益保护问题。确需撤销的，还应当坚持比例原则。
（5）复议机关应当权衡各方利弊，注重证据，仔细研究案情，正确援引法律，审慎裁判。
【案情简介】
再审申请人(一审原告、二审上诉人):郴州饭垄堆矿业有限公司。
被申请人(一审被告、二审被上诉人)：中华人民共和国国土资源部。
2006年1月16日，湖南省国土厅向郴州市兴光矿业有限公司颁发430000620008号《采矿许可证》，矿山名称为“郴州市兴光矿业有限公司红旗岭矿”，开采矿种为“锡、钨、砷”。2009年，矿山与中信集团合作，成立中信兴光公司。2010年该公司申请延续登记，该采矿证的有效期延至2012年10月7日。
2006年3月24日，郴州市国土局颁发2006年《采矿许可证》， 采矿权人为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”，矿山名称为“苏仙区饭垄堆北段有色金属矿”。开采矿种为“铅、锌、银”，有效期限为2006年3月至2011年3月。2011年该证到期后，由湖南省国土厅办理采矿权延续登记手续，并将开采矿种变更为“锡、铅、锌，综合回收钨、银、铜”。同时，由于原矿山企业不具备法人资格，矿山重新登记成立了饭垄堆公司作为新的采矿权人，并办理了变更登记手续。经延续和变更登记，该采矿许可证的有效期限为2011年9月1日至2014年9月1日。
据地质资料显示，红旗岭矿与饭垄堆矿存在矿区垂直投影重叠的问题，违反（关于进一步治理整顿矿产资源管理秩序的意见的通知)(国办发(2001)85号，以下简称(2001)85号文件)第二条“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体，不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”的规定。
因无法解决重叠问题，中信兴光公司于2012年11月向国土资源部提出行政复议申请，以湖南省国土厅授权郴州市国土局向饭垄堆公司颁发《采矿许可证》违法、湖南省国土厅在该公司矿业权坐标范围内为饭垄堆公司设置采矿权侵权、湖南省国土厅授权郴州市国土局这一行为违反程序等为由，请求:撤销湖南省国土厅（授权郴州市国土局）于2006年向饭垄堆公司颁发、于2011年又经湖南省国土厅延续的2011年《采矿许可证》的具体行政行为。2014年7月14日，国土资源部作出复议决定。
【复议决定】
国土资源部国土资复议(2014) 455号行政复议决定(以下简称被诉复议决定)主要内容如下:
第一，湖南省国土资源厅(以下简称湖南省国土厅)授权郴州市国土资源局(以下简称郴州市国土局)颁发本案采矿许可证这一行为不符合有关规定。按照《矿产资源开采登记管理办法》等文件的规定，本案涉及的小规模铅、锌、银等矿种，由国务院地质矿产主管部门，授权省级国土资源部门审批发证，并且不得再行授权。本案中2006年4310000610044号《采矿许可证》(以下简称2006年《采矿许可证》)是由湖南省国土厅授权郴州市国土局发的，是不合格的证。
第二，本案采矿许可证不符合采矿权审批发证的要求。根据《国务院办公厅转发国土资源部〈关于进步治理整顿矿产资源管理秩序的意见〉的通知)(国办发(2001)85号，以下简称(2001)85号文件)第二条“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”的规定。湖南省国土厅在2006年3月24日授权郴州市国土局，向饭垄堆公司颁发的2006年《采矿许可证》时，中信兴光矿业有限公司(以下简中信兴光公司)的采矿权已经合法存在，湖南省国土厅该发证行为违反了禁止性规定。决定：撤销湖南省国土厅向饭垄堆公司颁发的C4300002010123230090905号《采矿许可证》（以下简称2011年《采矿许可证》）。饭垄堆公司不服，提起本案行政诉讼。
【历史判决】
北京市第一中级人民法院支持国土资源部的复议决定，于2015年作出(2015) 一中行初字第839 号行政判决，驳回饭垄堆公司的诉讼请求。饭垄堆公司不服提起上诉后，北京市高级人民法院于2016年作出(2015) 高行终字第3209号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。
【再审裁判】
——郴州饭垄堆矿业有限公司诉中华人民共和国国土资源部，国土资源行政复议决定案(2018)最高法行再6号
一、撤销北京市高级人民法院 (2015)高行终字第3209号行政判决和北京市第一中级人民法院(2015)一中行初字第 839号行政判决；
二、撤销中华人民共和国土资源部国土资复议 (2014) 455号行政复议决定；
三、责令中华人民共和国国土资源部重新作出行政复议决定。
四、案件受理费共计100元，由被申请人中华人民共和国国土资源部负担。
【争议焦点】
一、国土资源部受理中信兴光公司行政复议申请是否合法
开采矿产资源权利的取得，以有权机关颁发采矿许可证为标志。但采矿权出让合同依法生效后，即使未取得采矿许可证，也只表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利依然有效。《矿产资源开采登记管理办法》第七条第二款规定:“采矿权人逾期不办理延续登记手续的，采矿许可证自行废止。”该条规定的“自行废止”，不能理解为所有矿产资源产权权益一并丧失。更不应以采矿许可证未得到延续的事实，来否定采矿权人与在先的采矿许可行为的利害关系。因此，虽然中信兴光公司采矿许可证在2012年10月7日期限届满后未得到延续，但基于中信兴光公司已经取得的矿产资源等权益，其与湖南省国土厅2011年的许可行为，仍具有法律上的利害关系，有权以自己的名义申请行政复议。
二、2006年行政许可行为违法是否必然影响2011年行政许可行为合法性
不能认为只要2006年行政许可违法，就必然要对2011年行政许可的合法性作出否定评价。不论是行政许可机关、行政复议机关还是人民法院，对首次许可与延续许可行为合法性的判断标准与审查重点均应有所不同。首次许可时，许可机关可以依法裁量不予许可；但是延续许可的裁量和判断，则应受法律的约束，兼顾公共利益、损害成本等问题。且饭垄堆公司持有的2006《采矿许可证》，系通过法定程序取得，其合法的矿产资源权益应当受到法律保护。湖南省国土厅将审批发证权限违法下放至市级国土资源部门的法律责任，不应全部由饭垄堆公司承担。此外，郴州市国土局颁发约2006年《采矿许许可证》于2011年到期后，延续许可的审批主体已经由郴州市国土局变更为湖南省国土厅，并由湖南省国土厅以自己的名义颁发了2011年《采矿许可证》。因此，2006的越权问题，已经被2011年许可行为修正，其越权颁证的后果已经消除，并不构成违法性继承问题。
三、采矿权矿区范围垂直投影能否重叠
国土资源部复议决定撤销2011年《采矿许可证》所援引的最主要的依据为[2001] 85号文件，但该文也仅规定“一个矿山原则上只能审批一个采矿主体。不能违法重叠和交叉设置探矿权、采矿权”。该文件既未对何为“一个矿山”予以明确，也未对何为“重叠”作出界定，更没有指明重叠设置的采矿权只能予以撤销这一处理方式。不仅如此，文件还强调因历史原因设置的重叠采矿权，应逐步妥善处理。且《国土资源部关于矿产资源勘查登记、开采登记有关规定的通知》 (国土资发[1998] 7号)附件二《矿产资源开采登记有关规定》: 4.保护已有探矿权、采矿权人利益。若申请重叠采矿权，采矿权申请人应与已有的探矿权人或采矿权人就可能造成对探矿权或采矿权影响的诸方面签有协议。探矿权人或采矿权人同意开采的，采矿登记管理机关可划定矿区范围。”此即说明现行立法并未完全禁止设立区分矿业权或者重叠矿业权。
四、重叠采矿许可证的处理
根据双方的《采矿许可证》记载，位于上方的饭垄堆公司开采铅锌银矿，位于下方的中信兴光公司开采锡钨砷矿。在立体上，两矿没有重叠与交叉。饭垄堆矿开采标高为790米至1200米，中信兴光矿开采标高为760米至370米，两矿之间安全隔离层30米。中信兴光公司采矿权(原红旗岭矿)属于保留矿山招标出让，饭垄堆矿属于招拍挂出让。双方均取得了湖南省安全生产监督管理局颁发的《安全生产许可证》，且双方也曾就安全生产等问题于2011年签订有关承诺书。
被诉复议决定既未认定重叠的比例和计算方法，也未明确现有重叠是否存在影响安全生产等问题，又未征求专业机构鉴定意见，即简单以构成重叠为由作出撤销决定，未能全面认定事实，下定义仓促草率。
五、复议决定应当说明理由
被复议撤销的2011年《采矿许可证》有效期自2011年9月至2014年9月。国土资源部2014年7月14日作出被诉复议决定时，该《采矿许可证》的有效期已经临近届满。在双方均已经因整合需要停产且不存在安全生产问题的情况下，被诉复议决定也未能说明撤销的紧迫性和必要性，使得饭垄堆公司在可能的整合中处于明显不利地位，加大整合并购的难度。
《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，复议机关对违法的行政行为，可以作出撤销、变更或者确认违法等行政复议决定。在对案涉采矿权重叠问题有多种处理方式以及可能存在多种复议结论的情况下，国土资源部径行作出撤销决定，更应充分说明理由。但是，从复议机关所提供的证据与全案卷宗情况来看，被诉复议决定并未体现相应的衡量因素，也未充分说理，仅简单以构成重叠为由作出撤销决定，难以得到人民法院支持。
【案件启示】
复议机关应当权衡撤销对法律秩序的影响与撤销对权利人合法权益造成损害的程度以及采取补救措施的成本等相关因素，审慎作结论，既要依法办事，又要随机应变。如果撤销会损害公共利益，可以决定不予撤销而选择确认违法等复议类别，确需撤销的，还需指明弥补权利人损失的方法以及给予何种程度的赔偿或者补偿。在复议案件中，行政机关必须顾全大局，严谨分析问题，科学论证定义，方能取信于民。